【摘要】中药材是中医药事业传承和发展的物质基础和载体，是关系国计民生的战略性资源。当前，中药材产业管理存在管理机制不健全、定价机制不规范、追溯体系不完善、生产数据统计不精准等问题，亟待国家层面统筹解决。存在问题：一是管理机制不健全。中药材产业管理是一项十分复杂的系统工程，目前涉及农业、林业、市场监管、卫健等部门，管理职责分散，管理职能交叉，缺乏归口综合管理部门，统筹协调不畅，这种“九龙治水、多头监管”管理机制严重制约中药材产业发展。二是定价机制不规范。当前中药材价格呈现暴涨暴跌，已显失控态势，极不正常。综合分析主要有优质原料供应失衡、利益分配不合理、资本介入影响、市场秩序不规范等四个方面原因。三是追溯体系不完善。目前，各大中药材企业如中国中药有限公司等建立有中药材质量追溯平台，但基本仅限内部使用，未形成全国统一的中药材质量追溯体系。四是生产数据统计不精准。中药材产业链长、管理部门多，受职能所限，目前尚未建立与中药材产业高质量发展相适应的调查制度、调查队伍和工作机制，无法对中药材生产进行准确的统计调查。意见建议：一是建立统一管理机制。建议国家层面参照烟草专卖运行体制机制，整合相关职能，明确国家中药材监管与储备管理职能并设立相应机构，建立统一的管理运营机制。二是完善定价管控机制。建议国家全面统筹，加快推进国家中药材战略储备，建立完善国家、省、市三级战略储备工作机制。同时建立健全市场价格监测机制和价格保护机制，实行合格中药材最低收购价政策，平抑中药材价格的暴涨暴跌，防止“药贱伤农，药贵伤民”。三是打造质量追溯系统。建议国家在相关企业建设的中药材质量追溯系统的基础上，整合建立全国统一的中药材质量追溯系统，实现“来源可知、去向可追、质量可查、责任可究”。同时，制定、修订符合中药材药效成分产生积累机制的种植技术标准，推动中药材发展由“数量扩张”向“质量提高”转变。四是健全数据统计制度。建议国家在第四次全国中药资源普查基础上，建立健全符合中药材生产规律的生产统计调查制度和工作机制；搭建全国统一的中药材生产统计调查工作平台，定期公布统计数据，促进中药材持续稳定发展。
2016年，国务院印发《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》，将中医药发展上升为国家战略。中药材是中医药事业传承和发展的物质基础和载体，是关系国计民生的战略性资源。当前，中药材产业管理存在管理机制不健全、定价机制不规范、追溯体系不完善、生产数据统计不精准等问题，亟待国家层面统筹解决。
一、存在问题
（一）管理机制不健全。中药材产业管理是一项十分复杂的系统工程，涉及农业、林业、市场监管、卫健、中医药管理等部门，管理职责分散，管理职能交叉，缺乏归口综合管理部门，统筹协调不畅， “九龙治水、多头监管”管理机制严重制约中药材产业发展。黄山市反映，目前国家尚未建立统一的中药材管理部门，中药材生产加工管理涉及农业农村部、国家中医药局、国家林草局、国家药监局等部门，如，对于中药种质资源开发利用，涉及国家中医药局、农业农村部，但目前没有专门中药材种子管理办法，现有《药品法》未涉及中药材种子（种苗）和新品种、《种子法》偏重粮油果蔬种子管理；对中药材种植和基地建设，涉及农业农村部、国家林草局、国家中医药局、国家药监局，但对中药材种植端管理又非相关单位的主责主业，基本未设立专业部门负责；对于中药材质量监管，国家药监局、国家中医药局主要监管中药材成品，对中药材种植端的质量监管几乎空白。中药材介于农作物和药品之间的边缘地带，各相关部门都在管，管理职责交叉、分散，各职责单位从不同角度行使职能，没有统一规划、宏观调控和协调机制，省、市沿续国家管理机制，导致没有形成技术、人才、政策、项目等合力，难以对中药材产业链多个环节进行系统监管。
阜阳市反映，由于多头管理，就像九龙治水，最终是无人管理。阜阳的地道药材品种薄荷依然是农民们自繁自育，从而造成品种退化，产量下降，质量降低。由于缺乏专业技术人才，至今还没能形成一整套权威的薄荷规范化栽培技术。阜阳市太和县的桔梗的现状更是令人担忧。由于缺乏系统的良种繁育和规范化的优质高产栽培技术，以至于造成单产减少，质量下降现象。加上市场行情不稳，种植户无利可图。结果是生产大幅调减，种植面积已从高峰时的十几万亩，下降到目前的千亩左右。
（二）定价机制不规范。据中药材天地网中药材综合200指数显示，2022年4月1日该指数为2685.23点，2023年8月1日该指数达到高点3570.68点，2024年4月1日该指数为3297.38点、较2023年同期增6.9%、较2022年同期增22.8%。而部分地方品种价格又出现“断崖式”下降，中药材价格暴涨暴跌，已显失控态势，极不正常。综合分析主要有四个方面原因，一是监管严格，2020版药典对中药材要求标准更高，但目前中药材生产基础薄弱，优质原料供应失衡；二是利益分配不合理，在中药材产业链上工业终端的营收远远高于种植前端，种植端长期得不到重视，没有话语权，客观上严重削弱种植端保障能力；三是资本介入，国内M2指数连续上行，但房地产增长乏力、居民消费萎缩，促使大量业外游资流入中药材领域，利用资本优势囤积居奇，又影响种植端盲目扩张；四是市场秩序不规范，目前中药材属于农产品或农副产品，国家没有实质性措施进行中药材价格管控，中药材生产、销售运营、市场建设都各行其是，没有规范的市场秩序。黄山市反映，黄山贡菊是该市的道地药材、主打品种，2021年价格240元/公斤、2022年140元/公斤、2023年95元/公斤，市场价格暴跌，严重挫伤了种植户的积极性，导致2024菊花面积同比减少9.2%；2023年白术价格“指数级”飙升，达到200元/公斤左右，从未种植白术的主体在2024年一次性发展白术种植200亩，亩均投入近万元，但因洪灾损失惨重。
阜阳市反映，由于药材市场是典型的市场经济模式，造成了药材行情的波浪起伏，极不稳定。高时涨上天，低时跌下地。让生产者无所适从。如薄荷低价是仅每公斤3元左右，高价时15元左右。桔梗低价时每公斤十几元，高价时近百元。牡丹皮前几年低价时仅每公斤14元左右，现在是每公斤140元左右。药材行情的大起大落，造成了药材生产的时而一哄而上，时而又一哄而下。这不仅造成药材生产的极不稳定，也给生产者造成很大损失。
（三）追溯体系不完善。目前，各大中药材企业如中国中药有限公司等建立有中药材质量追溯平台，但基本仅限内部使用，未形成全国统一的中药材质量追溯体系。2022年，国家发布实施《中药材生产质量管理规范》（中药材GAP），要求企业应当建立中药材生产质量追溯体系，但实施过程中存在诸多难点。黄山市反映，该市道地药材贡菊以散户种植为主，种植主体多照搬农作物种植摸式，以追求“产量”为目标，易造成农残超标等问题，由于未建立中药材质量追溯系统，难以实现质量监测追溯；其次，在推进贡菊GAP示范创建中，由于追溯系统建设前期投入和后期维护成本较高，企业普遍缺乏积极性。同时企业也反映，各自建立质量追溯系统，因利益关系也很难实现关键信息共享。
阜阳市反映，阜阳市主要种植药材有桔梗、薄荷、板蓝根、半枝莲、穿心莲、白芍、白术、牡丹、菊花花、酸枣、蔓荆子、丹参等品种。由于中药材GAP基地建设比较繁琐，投入的人力物力又大，仅有白云山制药厂认证了一个老版板蓝根GAP基地。其余品种依然是老百姓按传统方法自产自销，随市场起伏自生自灭。追溯体系建设也就是一句空话。随着新版中药材GAP基地的实施，希望政府在人才、资金、政策等方面进行大力支持。
（四）生产数据统计不精准。中药材生产统计数据是优化中药材生产布局和促进有序发展的基础。中药材产业链长、管理部门多，受职能所限，目前尚未建立与中药材产业高质量发展相适应的调查制度、调查队伍和工作机制，无法对中药材生产进行准确的统计调查。虽然现有统计制度均不同程度地涉及中药材内容，但都不是针对中药材生产特点进行统计调查，如2022年发布的《医药工业统计调查制度》调查内容涵盖生产、销售情况，产品产量、出口量及生产能力情况，中药材产品出口销售情况和中药材使用情况；2022年发布的《国家中医药综合统计制度》包括中医医疗资源与服务、中医药科研、中医药教育人才、中药制造流通与进出口等4个部分，中药材生产统计调查尚未纳入其中。黄山市反映，目前中药材统计由相关部门各自统计，市县乡均没有中药材方面专业统计人员，统计口径、统计渠道和统计方法不一，结果差异较大，如2023年黄山市统计年鉴中中药材数据采用的是国家统计局黄山调查队统计数据5211公顷，而农业部门的统计数据为12333公顷，相差近1.4倍。
阜阳市反映，由于多头管理，出现了无人问管理的现象，阜阳市至今没有一个专门的中药材方面的统计部门或机构，中药材的种植面积、产量、受灾情况和市场行情等情况都是大家凭感觉进行评估，也就很难有一个精确的数据了。
二、意见建议
（一）建立统一管理机制。建议国家层面参照烟草专卖运行体制机制，整合相关职能，明确国家中药材监管与储备管理职能并设立相应机构，建立统一的管理运营机制，对中药材实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”，从药材种养、收购、初加工、炮制制作和销售流通实行专管专营。同时，制定道地药材保护政策或法规，保护道地药材种源，划定特定道地区域种植。
（二）完善定价管控机制。建议国家全面统筹，加快推进国家中药材战略储备，建立完善国家、省、市三级战略储备工作机制，明确将药典中的中药材原料纳入药品管理，实施“丰储欠补”，平抑中药材价格的暴涨暴跌。建立健全市场价格监测机制，打造全国统一的中药材价格指数监控监测与信息发布平台，各药材主产地区建立相应的价格指数收集监测与信息反馈平台，以科学、精准数据指导中药材种植。同时，国家应对目前已经种植成功的重点中药材，以全国年需求量实施计划统筹生产，统一标准、统一监管、统一经销，并设立完善价格保护机制，实行合格中药材最低收购价政策，优质优价，防止“药贱伤农，药贵伤民”。
（三）打造质量追溯系统。建议国家在相关企业建设的中药材质量追溯系统的基础上，整合建立全国统一的中药材质量追溯系统，并支持申请使用，覆盖种养、加工、收购、储存、运输、销售到使用全过程，实现“来源可知、去向可追、质量可查、责任可究”，促进中药材生产达到成本可控、质量提升、用药安全有效。同时，国家应加大中药材种植栽培研究经费投入，制定、修订符合中药材药效成分产生积累机制的种植技术标准，改变中药材种植照搬农作物管理模式，推动中药材发展由“数量扩张”向“质量提高”转变。
（四）健全数据统计制度。建议国家在第四次全国中药资源普查基础上，建立健全符合中药材生产规律的生产统计调查制度和工作机制，成立专业调查队伍，制定统一统计规范，分级实施；搭建全国统一的中药材生产统计调查工作平台，定期公布统计数据，促进中药材持续稳定发展。
