实施道地药材地方政府专卖是行业的重大机遇
国家药监局2023年9月12日在官方网站发布了《对十四届全国人大一次会议第8034号建议的答复》，内容如下：
您提出的关于加强道地中药材道地产区实施地方政府专卖制度的建议收悉，现答复如下： 国家药监局一直支持和鼓励道地药材规范化生产，2022年3月，国家药监局联合农业农村部、国家林草局和国家中医药局发布了新修订《中药材生产质量管理规范》（新中药材GAP），明确中药材生产基地一般应当选址于道地产区，更好地引导和推进中药材，尤其是道地中药材规范化发展。新中药材GAP立足中医药特色和传承，兼顾中药材生产的现实情况和当前技术水平，坚持以高标准、严要求，突出风险管控理念，强调关键环节重点管理。 为更好地推进新中药材GAP的监督实施，2023年1月，国家药监局印发《进一步加强中药科学监管促进中药传承创新发展若干措施》，明确推进中药材GAP实施的具体任务。按照工作安排，当前，国家药监局已组建中药材GAP专家工作组，研究发布《中药材GAP实施技术指导原则》《中药材GAP检查指南》，制定并出台中药材GAP监督实施示范建设方案，积极推进监督实施示范建设，通过优化中药材GAP相关延伸检查等服务措施，引导和鼓励中药生产企业自建、共建、联建或共享中药材种植养殖基地，稳定中药材供给，使用符合GAP要求的中药材，促进中药材规范化、产业化和适度规模化发展。 新中药材GAP的有序实施，将进一步加强中药材种子种苗和种源、种植（养殖）及采收加工管理，明确农药、化肥的使用要求，禁用剧毒、高毒、高残留农药，强化包装、仓储和运输环节管控；也将有效推动中药材产地政府积极建立中药材GAP信息平台并与监管部门、社会单位和企业共享信息，逐步实现中药材种植、采收、加工、干燥、包装、仓储及销售等全过程可追溯，逐步实现中药材的“来源可查、去向可追、责任可究”，从源头促进中药质量提升。 下一步，国家药监局将强化与国家医保局、国家中医药局等相关管理部门的协作配合，结合新中药材GAP推进实施，推广中药材“三无一全”标准，推动中药材，尤其是道地药材规范化生产，推进逐步形成中药材“优质优先”“优质优价”的市场秩序，促进中药传承创新和高质量发展。联系单位及电话：国家药监局药品监管司 010-88331040 国家药监局 2023年7月21日
经过认真学习与反复研读，笔者认为：张伯礼院士的建议提的特别好，道地药材道地产区实施地方政府专卖，是道地药材品质提升的重要途径，是行业变革的重大机遇，必然会给中药行业带来新的契机和重大变革，将对中药行业带来重大利好。
图1 2017年8月2日笔者在京津冀首届中药材产业发展大会上发言
专卖制是国家对某种产品的生产、购销实行垄断经营和统一管理的一种制度。按垄断程度不同，可分为完全垄断和部分垄断。前者对产品的生产和流通全过程加以垄断；后者只对产品的生产或买卖进行垄断。中国古代和世界上许多国家都曾实行过专卖。中华人民共和国建立后，为了控制生产和消费，保证国家财政收入，即对某些消费品（如酒、烟等）实行专卖。1983年9月23日国务院发布《烟草专卖条例》，同年10月1日起实施。该条例规定对卷烟、雪茄烟、烟丝、烤烟、名晾（晒）烟、卷烟盘纸、过滤嘴、卷烟专用机械等实行专卖，由国家烟草专卖局对烟草买卖进行全面行政管理。中国烟草总公司统一领导、全面经营管理烟草行业的产供销、人财物和内外贸业务。①专卖品的生产、收购、调拨、销售由国家设立的专卖机构或特许的单位、个人经营。②专卖品的价格由国家统一制定。③专卖利润归国家所有。④运输专卖品必须有专卖机构的证明。⑤对违反国家专卖制度的，要给予经济制裁和法律制裁。道地产区的道地药材，若实施地方政府专卖制度，利润归地方所有，税收归国家所有。
中药材是中医药传承创新发展的基础，优质、道地中药材是中医药高质量发展的物质保障。道地药材是我国发展高质量药材的先天优势。近些年来，随着我国中药材需求量不断增加，随着野生变家种，南药北种，北药南栽，药材品种混杂，品质参差不齐。众多企业和农户种植不规范，生产经营混乱无序，难以形成明显的品牌效应，导致价格、质量、产量出现各种问题。中药材质量问题受到广泛关注，诸如农残超标、硫磺熏蒸、真菌毒素污染、植物生长调节剂不合理使用等，同时，市场上药材价格的大起大落，缺乏统一有效监管，市场无序竞争，恶意竞价，抢夺低端市场，‘劣币驱逐良币’现象严重创伤了药农、药商的积极性，往往造成“药贱伤农，药贵伤民”，进而又影响药材质量和产量，最终损害的是人民群众的利益。我国中药材品种众多，且多具有道地属性，如东北人参、云南三七、浙贝母、川贝母、怀山药、怀地黄、祁紫菀、祁芥穗、亳白芍、铜丹皮等。考虑到我国中药材品种众多，道地性强，但品质参差不齐，影响临床疗效和产业可持续发展的现状，张伯礼提出以下建议：实施道地药材地方政府专卖制度，由各地省政府负责本区域道地药材专卖。在国家相关委局支持下，共同确定本省区道地药材品种、质量及等级标准，地方政府协调好有关部门，集中开展优良种质培育，从良种繁育、栽培、采收、产地加工、仓储、物流，到销售开展全产业链监管；地方政府发布道地药材质量及分级标准，颁发相应标识，打造区域品牌，扶植地方中药材产业，最终实现中药材品质的真正提升。图2 2021年8月16日笔者在中国寒地中药材产业高质量发展论坛上发言
2022年3月17日，国家药监局联合农业农村部、国家林草局和国家中医药局发布了新修订《中药材生产质量管理规范》（新中药材GAP），明确中药材生产基地一般应当选址于道地产区，更好地引导和推进中药材，尤其是道地中药材规范化发展。新中药材GAP发布并实施，到目前为止已经一年半了，但由于不是强制执行的，而实施GAP种植其生产成本相对偏高，再加上当前中药材“优质优先”“优质优价”的大环境还没有形成，所以大家一直在学习观望，执行效果并不明显。为更好地推进新中药材GAP的监督实施，2023年1月3日，国家药监局印发《进一步加强中药科学监管促进中药传承创新发展若干措施》，明确推进中药材GAP实施的具体任务。按照工作安排，当前，国家药监局已组建中药材GAP专家工作组，研究发布《中药材GAP实施技术指导原则》《中药材GAP检查指南》，制定并出台中药材GAP监督实施示范建设方案，积极推进监督实施示范建设。实施道地药材地方政府专卖制度，一定有利于促进新中药材GAP的有序实施。因为只有实施了新中药材GAP，通过GAP延伸检查、才能推动中药生产企业采取自建、共建、联建或共享中药材种植养殖基地。使用符合GAP要求的中药材，稳定中药材供给，才有利于对中药材生产全过程进行有效的品质控制，才能保证中药材品质“稳定、可控”、保障中医临床用药“安全、有效”！
我国部分省市已经出台了中药材保护与发展规划等相应文件，支持促进当地中药材产业发展，如就良种繁育、精深加工、机械化研发、栽培技术的研究与推广等采取了相应措施，但尚未形成全国性制度，不能满足全面提升中药材质量和品牌价值的需求。如何提高品牌价值，张伯礼提出：保证药材质量，“正官庄”人参的经验值得借鉴。韩国将人参定位成国家战略型产业，对内制定了严格的市场准入标准，对外提高了人参出口标准，保证国际市场的品质和口碑；列支专项扶持，对良种繁育、棚舍建设、出口、科研、销售等给予大力支持；设立农安基金，确保人参价格稳定；构建了从中央到地方、从政府到协会、覆盖全国的资金、贴息中长期贷款、技术、产销等全方位一条龙管理服务体系；举国参与研发，不断突破核心技术瓶颈；种植、加工、流通各环节严控标准，从产到销全链条规范统一，坚决推行订单式标准化种植，同时，韩国还全方位塑造人参高端形象，做强品牌，培育消费习惯。我国鼓励遵循市场机制，按照中药材质量分级，允许优质优价，提高优质药材市场竞争力和积极性。逐步推进优质药材全过程可追溯，开展省级中药材追溯平台建设，促进中药材生产的全过程规范化管理，实现“来源可查、去向可追、责任可究”与国家监管、实现中药材优质优价，优质优先。
笔者认为：道地药材在道地产地实施地方政府专卖制度，生产、收购、调拨、销售由地方政府说了算，价格由地方政府统一制定，专卖利润归地方所有，就连经营销售也必须由地方政府设立的专卖机构或特许的单位、个人方可经营。对于违反专卖制度的，地方政府有权给予经济制裁和法律制裁。这对于地方政府来说是重大利好，他们的积极性一定会很高，必将给中药行业带来重大利好，也是中药行业变革的重大机遇。但怎么实施？怎么落地？却需要认真研究与思考。结合自己在中药行业工作几十年的实践经验，本人建议如下：1、首先考虑把本省市拥有的珍稀濒危药用动植物品种，列入实施地方政府专卖的范畴，如：人参、鹿茸、麝香、熊胆、蟾酥、蛤蟆油、金钱白花蛇、乌梢蛇、蕲蛇、蛤蚧、甘草、黄连、人参、杜仲、黄柏、血竭、川贝母、伊贝母、刺五加、龙胆草、胡黄连、肉苁蓉、秦艽、细辛、紫草、阿魏、羌活等。2、以本省市评选出的道地药材品种目录为基础，参考我国其他省市评选出的道地药材品种目录，尤其是多个省份重复确定的某个品种，要充分全面分析斟酌利弊，该放弃的一定要放弃。3、建议重点考虑本省市独有的特色中药材品种，比如安徽宣城紫花前胡、河南的淮滨猫爪草，陕西的大荔沙宛子，山西浑源正北芪、广东的新会陈皮、长白山的林蛙哈蟆油等等。4、建议重点考虑药食两用品种，因为药食两用品种的年用量，近些年一直是不断上升的，比如：枸杞、党参、黄芪、甘草、百合、茯苓等等。注明：此文章仅代表个人观点，不针对第三方。内容完全是个人的思考，还请业界同仁给予批评指正！如若转载请注明出处。刘红卫
2023年10月7日
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